浅议《党政机关公文处理工作条例》的修改变化

        ——以公文种类、公文格式和行文规则为例
      2012年4月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号），实现了新中国成立以来首次党政公文合一，这将对我国公文处理工作的科学化、制度化、规范化产生深远的影响， 将在提高我国公文处理工作效率和质量的道路上向前迈进一大步，同时也将避免我国公文教学长期以来存在的党政不分或者混淆不清的问题。本文试通过对《党政机关公文处理工作条例》（以下称新条例）、《中国共产党机关公文处理条例》（以下称旧条例）以及《国家行政机关公文处理办法》（以下称旧办法）中公文种类、公文格式、行文规则方面的比较，认识掌握新条例的发展变化，为贯彻落实新条例提供参考。
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, _: w3 j3 \0 f7 [　　一、公文文种变化，增强准确性

5 t, K2 y0 f" H　　公文种类的变化是每次修订公文处理规定主要的部分。公文种类的增减是公文写作人员重点关注的内容，这直接关系到工作中文种使用的准确性。
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0 E# J6 `# a2 F% W8 d　　（一）数量的变化
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) i9 e$ R$ Y8 O: l　　我们可以看到，新条例的文种共计15种，旧条例是14种，旧办法是13种。文种定义的措辞上，起始全部是“适用于……”的表述方式，更加科学。实际上，党政合一的文种只有14种，因为在“议案”的规定中，明确了使用机关是“各级人民政府”。除了“议案”这一文种，新条例首次对党政机关公文种类做了统一化处理。
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: ^% _  U! n1 @) n, g( P. @2 ]! `4 N  j　　通过对比，我们得知党政合一的14种公文种类和之前的处理规定相比变化有三：第一，新条例比旧条例多了命令（令）、公告、通告三种，删除了指示、规定、条例；第二，新条例比旧办法多了决议和公报两种；第三，新条例把会议纪要改成了纪要，我们认为该变化是为了避免公文标题在拟制中的重复，比如，按照之前的规定，有些会议纪要的题目应该是“××省办公厅关于××××会议的会议纪要”，略显重复，修改之后就会避免此类现象。
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　　（二）适用范围的变化

　　公文文种的变化会决定公文处理的正确性，而适用范围的变化则关系到公文处理的准确性。新条例15种公文中，意见、请示、批复在旧条例和旧办法中除了使用机关不同，适用范围和新条例是一致的；议案由于使用机关的单独性，适用范围和旧办法相同。其他11种或多或少均有变化：
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  Z5 Z/ ~; V% _3 `) D/ [　　1.决议
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8 g8 }: U4 I, h0 G7 N3 a! T　　新条例对决议的规定和旧条例相同，而行政机关过去没有这一文种，今后也可以使用“决议”文种了。

　　2.决定

" Y" n, `( A1 @6 O' F. k' R- k　　总的来看，新条例对“决定”的定义更加准确了，“对重要事项作出决策和部署”，“部署”，而非之前旧条例和旧办法的“安排”，准确程度增加。从2012年7月1日之后，党的机关“决定”将增加“奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”这两个作用；行政机关的“决定”则取消了“对重大行动做出安排”这一作用。

　　3.命令（令）

　　对党的机关来说，这一文种是全新的，只要照章办事即可。对行政机关来说，新条例增加了“批准授予和晋升衔级”的作用，我们认为可能是兼顾到军队、公检法司等机关的公文处理。

; r' W1 M8 z3 L- @# ?& F) v　　4.公报

　　按照新条例的规定，行政机关也可以使用“公报”文种；而和旧条例相比，作用基本没有变化，只是措辞有些改变。
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　　5.公告
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# V0 \* s6 w/ ~7 m　　过去党的机关公文没有这一文种，今后也可以使用该文种；新条例和旧办法相比，作用完全相同。
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　　6.通告

2 J/ N( E: C5 \! L　　过去党的机关公文没有这一文种，今后也可以使用该文种；和旧办法相比，新条例把“社会各有关方面”改为“在一定范围内”，我们认为这种模糊词语的使用更加准确，也有利于党政机关单位做好本职工作，减少推诿扯皮。
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* I8 u# B) D3 k  b3 [7 X  M　　7.通知

, q. w1 V9 d# C　　和旧条例相比，新条例“通知”总的适用范围缩小了，删除了“发布党内法规、任免干部、传达上级机关的指示”这三个作用；和旧办法相比，新条例删除了“任免人员”的作用，在某种程度上把相关作用分担给其他文种，比如决定；新条例把旧条例和旧办法中“转发不相隶属机关的公文”这一作用同时删除，把相关作用直接改为“批转、转发公文”，这一点作用范围稍有扩大。
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　　8.通报

9 K9 o3 W2 M8 v- I& i" c　　和旧条例相比，把“交流重要情况”改为“告知重要情况”，由此我们可知该文种还有了类似通知的作用；和旧办法相比，把“传达重要精神或者情况”改为“传达重要精神和告知重要情况”，适用范围基本没变，但是细节上还是有一些变化，这些要等到新条例施行之后才能看出具体效用。

3 ]9 K( g" ?' Q% B" o. h2 I　　9.报告

; B; p/ X- Z8 I+ E　　和旧条例相比，新条例删除了“提出建议”这一作用，肯定要分担到其他文种当中去，这点要在新条例实行之后观察；同旧条例和旧办法相比，把“答复上级机关的询问”改为“回复上级机关的询问”，我们认为，这点摒弃了上级机关居高临下的姿态，表述更加人性化。
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　　10.函

　　我们看到新条例规定函“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”这五个作用，而旧条例还有一个“等”字，对于党的机关来说，该文种的使用范围实际缩小了，但使用范围更明确了。

5 h% ?; T! {9 y/ @$ u: v" E, d　　11.纪要

　　首先我们看到文种名称发生了变化，前面对此也有提及。新条例中规定纪要的作用是“记载会议主要情况和议定事项”，和旧条例相比，把“主要精神”改为“主要情况”；和旧办法相比把“传达”这一作用去掉，把“会议情况”改为“主要情况”。这使得开会应确有必要，大大限制了以会议贯彻会议、以会议落实会议的情况发生。
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　　二、公文格式变化，增加规范性

# Q: f# w- C" q  U+ X* k; i$ d& K5 Q+ @　　旧条例的颁布施行到现在已有16年了，旧办法到现在为止也运行了11年，其中很多格式规范方面的内容应与时俱进，以更好地适应公文处理高效率、高质量的现实需求。新条例对党政机关公文格式共规定18项，与党政机关旧规范相比，不仅实现了统一化制作，而且更加科学合理。现将主要的变化分述如下：
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　　（一）与旧条例相比，保留及修改14项，增加7项，删去8项
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1 y& U! z# V+ O8 ~  O# U! t　　新条例关于公文的组成内容删除了“版头”、“主题词”、“印发传达范围”、“印制版记”这四项内容，增加了“保密期限”、“发文机关标志”、“附件说明”、“附注”、“印发机关和印发日期”、“页码”等内容。我们看到虽然新条例的内容好像有所增加，但是表述更加清晰、严谨、完整，尤其是增加了“页码”，对公文处理的高效运转意义重大。新条例对“附件”的解释水平明显高于旧条例“公文正文的说明、补充或者参考资料”，一目了然；再比如，“附件说明”是新条例增加的内容，把文件中多个附件存在的现象做了统一规定：“公文附件的顺序号和名称。”新条例中有些组成部分是有合有分的，比如新条例中的“附注”包括旧条例中的“公文传达范围”；新条例中的“印发机关和印发日期”是从旧条例“印制版记”中分离出来的。新条例把旧条例中第十条的四项内容（“公文版头的主要形式及适用范围”）做了删除处理。
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　　（二）与旧办法相比，保留及修改13项，增加8项，删去3项
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: C) l7 C& |3 o2 I8 q9 d　　新条例中公文的组成内容删除了“主题词”、“发文机关标识”两项，增加了“份号”、“发文机关标志”、“发文机关署名”、“页码”等。有些组成部分名称相同，内容有所修改，比如“标题”，旧办法“公文标题除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号”，新条例没有这部分的相关规定。在组成部分之后的分述中，增加了“正文”、“附件说明”等项内容。新条例对“附件”以及“附注”的定义式说明更加准确。
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　　除此之外，我们注意到，新条例对党政机关用纸做了统一规定。2012年7月1日开始，党的机关公文用纸停止使用16开的幅面，新条例要求“公文用纸幅面采用国际标准A4型”，这对于方便纸质公文的管理有非常重要的意义。新条例中取消了对主题词的使用。

　　三、行文规则变化，增进指导性
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9 f6 R/ `" s+ O* |　　通过对比，我们看到新条例对行文规则的规定更加详细、更加明确，我们认为这是完全符合实际工作需要的。

　　（一）与旧条例对比，保留及修改9项，增加7项，删去2项
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# `3 Q' X8 ^$ R" J　　四、小结
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+ _+ A" o! n  @( f* t　　通过以上对《党政机关公文处理工作条例》的简要分析，我们认为，新条例的出台，完全符合党政机关工作的实际情况和新形势的要求，内容更加科学、严密和准确，表述更加具有逻辑性、可操作性，是对《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》执行经验的总结，是对过去党政机关公文处理工作中出现的一系列问题的一揽子解决，是今后党政机关公文处理实现科学化、制度化、规范化的重要法规性文件，我们应该认真地学习好、贯彻好、落实好这一文件，使其在实际工作中发挥应有的作用，提高党政机关工作效率和质量，改进文风、学风和党风，树立党和政府良好的社会形象和信誉。□乔卫星

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